viernes, 3 de febrero de 2012

Nuevas universidades, regulación externa y pérdida de autonomía

La República, Montevideo, 22-11-11

Claudio Rama
Economista; Doctor en Educación; Doctor en Derecho; ex director del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC)

La universidad “arquetipo” latinoamericana del siglo XX careció de regulación externa. La Reforma de Córdoba impulsó un modelo universitario autónomo por el cual se autorreguló a partir de leyes de autonomía donde los gobiernos perdieron su potestad de fiscalización y de fijación de políticas universitarias como tuvieron anteriormente. A partir de allí las universidades dejaron de rendir cuenta de sus actos y los gobiernos se limitaron a transferir recursos en partidas genéricas, no asociadas a resultados establecidos. La discriminación del gasto y los controles de trabajo quedaron en manos de la comunidad universitaria y en general derivaron en dinámicas de gestión corporativas de docentes con el apoyo de las vanguardias estudiantiles en el marco de una cooptación para su ingreso como futuros docentes. Este camino de la cogestión no fue acompañado de firmes controles externos de calidad.
Este modelo basado en general en situaciones de monopolio universitario, entró en tensión con la diferenciación universitaria y la creación de múltiples instituciones públicas y privadas desde los 80. Se tornó imposible un funcionamiento donde cada institución pudiese fijar sus propios criterios autónomamente. En el ámbito universitario, este pasaje del Estado ejecutor al Estado regulador, es una dinámica llena de resistencias. En un inicio la debilidad de los gobiernos determinó que se establecieran sistemas de regulación duales, autónomo-estatal. Ese camino sin embargo complejizó la dinámica educativa, en tanto toda regulación por definición es sistémica para que los mercados de demanda y oferta de profesionales funcionen eficientemente y permitan alcanzar niveles de calidad, información y oportunidades iguales.
Por ello se ha iniciado el lento y conflictivo pasaje desde una autorregulación autónoma y dual hacia una nueva regulación sistémica y externa, que recae en ministerios o consejos que asumen potestades de regulación. Con la aprobación de nuevas leyes de educación superior, los gobiernos y las sociedades comenzaron a regular estableciendo criterios de oferta, tipología institucional, extensión de los cursos, exigencias de graduación y demás sistemas de aseguramiento de la calidad. Tal nueva fiscalización, lenta, contradictoria y confusamente, está construyendo la nueva arquitectura de regulación y de la política universitaria, y es parte de la agenda en curso también en el Uruguay.
La dinámica de la construcción de regulaciones sistémicas y de política universitaria nacional está asociada finalmente a la diferenciación de las instituciones, tanto públicas como privadas. Cuando no ha existido diversidad de universidades, la política pública se focalizó solo en fiscalizar y controlar la nueva oferta privada, mientras el monopolio público establecía sus propias reglas. Ello ha tenido múltiples costos e ineficiencias que serían largos de detallar, como las dificultades de movilidad, diferencias de años de estudios o de requisitos de docencia entre ambos a pesar de iguales certificaciones.
La introducción de regulaciones externas ha sido resistida por las universidades públicas en casi toda la región, donde las corporaciones amparadas en su saber académico propenden a manejar autónomamente los recursos y mantener las estructuras de poder conquistadas. En Uruguay hablamos de 380 millones de dólares que es el presupuesto de Udelar. Sin embargo, en todos los países finalmente se han introducido políticas y leyes nacionales, y solo se mantienen esas autarquías y políticas duales donde aún perduran monopolios universitarios. A la fecha exclusivamente en Haití, Guatemala, El Salvador y Uruguay. En toda la región existen lógicas y regulaciones sistémicas a partir de múltiples leyes de educación superior que llevaron a los gobiernos a fiscalizar la calidad de todas las instituciones. Esta ausencia en Uruguay es una de las causas que inciden en la calidad. Digámoslo crudamente: el actual modelo de autonomía corporativa es uno de los problemas que incide en la baja calidad y por ello en toda la región se ha iniciado un proceso de desautonomización y de reforma de la relación universidad – Estado. Así, la autonomía, gestada bajo modelos monopólicos públicos, ha comenzado en toda la región a ser socavada y el Estado está retomando parte del poder de regulación y fiscalización. En los 90 ello se expresó en la autonomía responsable y la rendición de cuentas. En esta década el desafío son los estándares comunes y las regulaciones externas. La educación como un bien público que reclama la Unesco significa que con recursos públicos hay un deber moral y político de informar a la sociedad, de ajustarse a los objetivos de la sociedad, de supeditarse a la política pública, la cual se expresa en los poderes públicos en las democracias. Es parte de un proceso a escala global en el cual se está cambiando desde la autorregulación universitaria al establecimiento de regulaciones externas a las instituciones y el fin de la autarquía y los manejos corporativos en la educación.
Uruguay ¬tal vez- está iniciando un recorrido largamente atrasado de estas agendas políticas. Cuatro diputados de todas las fuerzas políticas presentaron una propuesta de creación de una nueva universidad pública, y el Ministerio de Defensa dio los pasos para integrar sus servicios educativos y que debería llegar a una Universidad Militar entre todas las fuerzas. Si este camino no se bloquea tarde o temprano, se tornará imperiosa la creación de normas nacionales y políticas de educación superior sistémicas, superando el modelo dual que es un centro deslegitimador de la política pública, que genera ineficiencias de recursos, ayuda al corporativismo y marcha a contramano de las requerimientos de los mercados laborales y de la necesaria articulación para facilitar la movilidad académica y estudiantil. Sin embargo, para facilitar la creación de diversas universidades, se requiere proyectar una ley de educación superior, una nueva arquitectura de regulación y políticas universitarias desde el Estado con estándares mínimos obligatorios de autorización y funcionamiento de los programas e instituciones universitarias. Uruguay es hoy tal vez el único país del mundo sin una ley de educación superior. La necesaria diferenciación institucional requeriría un sistema de normas, y allí es donde se localizan las resistencias a la creación de nuevas universidades.

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